宜昌，湖北省地级市，依长江而建，古称“夷陵”。位于湖北省西南部、长江上中游分界处，建制历史逾两千年；是湖北省省域副中心城市，长江中游城市群重要成员。

点军区，地处宜昌市中心城区长江以南，区位优越，地势险峻，北有西陵峡口，南有荆门山要塞，自古为兵家必争之地。

而今，这自古兵家必争之地上，一场因“福利房”而起的“冲突”延续了四年之久。

区政府发文开发福利房项目

事情要从7年前说起。2012年12月3日，点军区委办公室、点军区政府办公室下发《关于成立西边冲商品房项目建设工作领导小组的通知》(点文办(2012)61号)，成立了西边冲商品房项目建设工作领导小组；小组组长为时任点军区纪委书记伍安军，副组长为区人大副主任王克信，成员涵盖了区领导和公安分局、国土分局、规划分局、住建分局等职能部门负责人。

通知内容显示，该小组的成立是为了加快五龙片区城市建设步伐，顺应点军滨江生态新城区大开发态势；而该领导小组成立的目的之一却是推进职工保障房建设。在小组成立后，点军区政府随即和湖北宇星置业发展有限公司(以下简称“宇星置业”)取得联系，告知其区政府已经选定在点军区五龙一路建设西边冲商品房项目，以解决区属干部职工住房问题，要求将该项目委托给宇星置业开发。

这个后来被命名为“江南星城”的项目，缠绕了开发商、政府、业主6年，一直纠缠至今。正如宇星置业董事长李爱军对媒体所说的，“如果我不是点军区原工商联副主席，我肯定不会来趟这趟浑水。”

希盼的福利房VS失控的地价

江南星城本来并不是浑水。长江穿宜昌市而过，长江北岸是宜昌市伍家岗区和西陵区，属于城市核心区，开发较早，甚为繁华；而点军区位于隔江而望的南岸，发展相对滞后，房价远低于江北二区，属于价格的“洼地”。

2013年2月18日，点军区西边冲商品房项目建设工作领导小组作为甲方，与乙方宇星置业签订框架协议，约定“甲方按建设住宅总面积每平方米付给乙方壹佰元开发利润，计入开发成本”。

按照宇星置业原本的计算，一共开发1770套公务员住宅，每个平方的利润在100元左右，这是区领导给我的承诺，大致计算毛利润为2000多万元，扣除成本有些赚头。

但是，在拍地当天，一件意想不到的事情发生了。

当时点军区当地的平均地价约为每亩85万元，点军区政府给宇星置业的承诺价格为“不高于每亩100万元”。但是在2013年3月14日土地挂牌拍卖当天，4家房地产公司突然介入拍卖，大幅抬高土地价格。

时任区领导小组组长伍安军回忆，当时区领导曾电话指示：不管多少钱一亩，一定要让宇星置业摘牌建设点军职工团购房项目，给全区干部职工一个交代。

经过多次竞价，宇星置业最终于当晚9点左右摘牌，但是价格为每亩194.29万元，总价为2.91亿元，为起拍价2.3倍，时至今日仍是当地地王之一。

始料未及的高地价，超出了点军区政府的预估和承受能力，点军区政府单方面解除框架协议，于当年7月11日双方协商签署了《点军区西边冲商品房开发补充协议》。

协议约定，宇星置业由代建改为开发，点军区政府定向团购950套，团购房源选自20栋楼的不同楼层、均价3500元/平方米，车位售价6万元，剩余部分由星宇公司公开销售。自4月11日起，剩余车位由开发商市场化运作。补充协议在“甲方的权利和责任”一栏中还提出“如规划许可，积极为乙方开发西边冲剩余土地、建设点军区第二期职工团购房创造条件”。

据报道，这950套定向团购房源指标，在点军区委、区政府、商务局、人社局、财政局、招商局、农林水局、法院等，以及所辖乡镇、街道办事处等党政机关内部分配。

而这种选房措施，需要20栋楼几乎要同时开工，严重违背商品房分期滚动开发的市场规律，会导致项目前期财务压力剧增。

湖北亚隆资产评估房地产估价有限公司出具的《资产评估报告书》意见显示，江南星城商品房成本为4266.89元/平方米，车位成本为6.99万元/个。该报告书估算，商品房成本倒挂损失9214.4万元，与同期市场相比，销售差价为1.87亿元，车位成本倒挂损失348.78万元。

后来的司法鉴定也显示，当时江南星城所在片区的市场均价为4400元/平方米，团购房的定价不足当时市场价格的八成，甚至低于项目4614.22元/平方米的建安成本。

行政诉讼遭双面判决 庭审一波三折

与政府协商解决无果，在市场波动和财务成本的双重压力下，宇星置业开始寻求司法途径，但其行政诉讼的过程可谓一波三折。

2016年1月18日，宇星置业向宜昌市中院提起诉讼，起诉点军区人民政府滥用职权，侵犯经营自主权；请求法院判令点军区人民政府按合同支付开发商2090万元利润，以及赔偿团购房同期市场销售差价18728.66万元等。

这次诉讼并不顺利。2016年1月25日，宜昌市中院文号为(2016)鄂05行初15号的行政判决，对原告的行政诉讼不予立案。

2016年1月29日，宇星置业不服宜昌市中院的判决，向湖北省高院提出上诉。2016年3月21日，湖北省高院做出(2016)鄂行终118号裁定，撤销宜昌市中院的裁定，指令宜昌市中院予以立案。

2016年9月14日，宜昌市中院立案后作出文号为(2016)鄂05行初35号的行政判决，驳回宇星置业的诉讼请求。

宇星置业于是再次诉至湖北省高院，2017年6月28日，湖北省高院作出文号为(2016)鄂行终786号的行政判决，撤销宜昌市中院(2016)鄂05行初35号行政判决，发回宜昌市中院重审。

2018年1月24日，宜昌市中院作出文号为(2017)鄂05行初70号的行政判决，确认被告宜昌市点军区政府成立点军区西边冲商品房项目建设工作领导小组的行为违法，驳回宇星置业其他诉讼请求。

这一次，控辩双方对判决结果均表示不服，再次向湖北省高院提起上诉。

2019年3月18日，湖北省高院做出文号为2018鄂行终430号的行政判决，围绕双方争议，湖北省高院认为，点军区政府为解决干部职工住房问题，设立“项目领导小组”主体的行为均明显没有法律依据、缺乏法律授权, 属于超越职权的违法行为；裁决书称，2013年3月14日，案涉土地网上竞价时,点军区政府时任主要负责人在明知土地竞买价格明显高于正常价格的情况下,仍然直接指示当时还是受委托竞买方的湖北宇星置业强行摘牌土地，根据框架协议约定，实际开发主体是点军区政府；土地摘牌后,点军区政府单方解除框架协议，要求宇星置业签订补充协议，承担全部开发费用并接受低于市场成本价的团购房及车位价格,其行为违背诚信政府及信赖保护原则,对宇星置业正常经营活动造成重大干扰及严重影响，据《行政诉讼法》十二条第一款第七项“属于侵犯企业自主经营权行为。

根据湖北省高院的这份行政判决，撤销宜昌市中院作出的(2017)鄂05行初70号行政判决；确认点军区政府锁定江南星城950套房屋的行为违法；责令点军区政府在判决生效后30天内，对违法行为采取补救措施；驳回其他诉求。

据统计，这一桩行政诉讼前后历时3年，期间宜昌市中院的三次判决均被宇星置业抗诉，上诉至湖北高院；而湖北高院又三次对宜昌中院的判决予以驳回或改判，可谓一波三折。

然而值得一提的是，湖北省高院的终审判决至今仍未被执行。

【编者按】

地方政府与企业合作进行区内土地开发，这无可厚非。但是，这种合作必须遵循市场的基本规律，才不会导致动作变形。

此前，曾有购房业主发出一封公开信，信中称：一年轻小伙子最初买房子，是为了娶媳妇，一年、两年，女朋友熬不住，与他分开了;一对年轻情侣，购房原本作婚房，如今，孩子快要上小学了。

点军区政府原本希望，凭借着江南星城项目的开发，一方面带动区域经济发展，一方面也为职工安居谋求福利。但是，这种政府行政手段干预市场行为，让原本渴望的一举两得化为一地鸡毛，只留下950套无人入住的“烂尾楼”，造成极了极大的资源浪费。

福利房原本属于计划经济的产物，早就应当退出历史舞台，而在此案中，它却以又以团购的形式出现在公众面前，也悄然催生了更多的楼市泡沫。

沈阳晚报曾刊发评论，指出其实房产团购并不是一件新鲜事儿，原本分散的购房者联合起来，可以增加与开发商谈判砍价的筹码，因而团购房的房价低于市场价并不鲜见。但是我们看到，一旦党政机关和国企团购房，往往很多时候性质不一样。让他们参与“团购”房不但会容易产生腐败，很难杜绝他们利用职权范围影响来得到低价的团购房，也会对当地房地产市场带来一定的影响。

此外还需要注意到，很多职工将自己的团购房指标予以出售，借此牟利。就如同此次事件中，网络上就曾出现出售团购名额的帖子。如此行为，不仅令原有的市场秩序受到冲击、公平买卖的原则被人为篡改；更会引发潜在的社会矛盾。