01业主称高价买房

2010年10月，经过133次举牌，原中粮地产(2019年更名为“大悦城控股”，隶属于中粮集团)以溢价87%、总价31.2亿的代价拿下了沈阳市皇姑区原沈阳航院地块。当时有媒体报道称，该项目总投资78亿元人民币，将建成集央企东北总部、大悦城购物中心等为一体的国际化、高品质大型城市综合体。

根据原沈阳市规划和国土资源局(机构改革后，组建为“沈阳市自然资源局”)2011年4月28日颁发给中粮广场综合体项目的《建设工程规划许可证》及附件，该项目的商业比例为28%-30%。2天后，项目举行奠基典礼，辽宁、沈阳两级政府领导，中粮集团高层出席了典礼仪式。

中粮广场综合体最先开发与出售的是住宅项目，一期项目定位相对高端，2011年的售价大致在1.5万元/平方米。二期业主陆捷(化名)告诉中新经纬，她2015年购房时，除了看中楼盘的位置、户型等，也对10万平方米的大悦城购物中心非常期待，她希望以后的休闲、购物更加便利。

“2015年的楼市比较冷，二期的户型、建筑用材都没有一期好，我买的时候是1.3万元/平方米，二期的实际交易均价在1.1万/平方米左右，但这已经比较高了，当时整个沈阳市单价过万元的住宅项目都不多。” 陆捷称，沈阳之前就有一个大悦城商场，整体比较火，这也让部分业主对新的大悦城购物中心抱有热情。

根据沈阳市沈河区人民法院2018年12月20日作出的行政判决书，项目115名原告业主诉称，中耀房地产开发(沈阳)有限公司(以下简称为“中耀沈阳”，为大悦城控股子公司)采取网络、广告、图册、沙盘等多种形式进行售楼宣传，尤其以大悦城为噱头高价售房，这对包括诸原告在内的购房者极具诱惑力，同时也使该项目商品房价格升高。业主诉称，尽管如此，他们还是倾尽积蓄，甚至不惜借贷买下了心中理想住宅。

中国城市房地产研究院院长谢逸枫对中新经纬表示，一般情况下，住宅小区旁边配建大型商业综合体，会增加房子的附加值，对房屋保值升值产生助推作用。

据了解，中粮广场综合体共分为四期开发，一、二、三期为住宅项目，四期分为两个标段，四期一标段包括甲级写字楼、独栋写字楼、酒店式公寓、集中商业街区等业态，四期二标段的主体就是规划中的大悦城购物中心。

2016年年底，因为部分楼栋供暖问题，业主们与中耀沈阳发生纠纷，这时他们发现四期二标段地块挖出了建筑基坑，后从中耀沈阳工作人员处得知，该地块将修建成9栋28层的商品住宅，大悦城购物中心不再建设。

陆捷称，知道这个消息后，业主们感觉自己受骗了，花高价钱买的房子，却没有享受到更好的配套，一场由地热引起的维权行动蔓延到整个项目园区。

02法院判决程序违法

对于商业改住宅，中耀沈阳告诉业主，四期二标段项目规划变更已经得到规划部门的许可。根据业主后续掌握的信息，在他们明确得知不再建设大悦城购物中心之前至少一年，中耀沈阳就提请调整项目的商业比例。

2015年11月17日，中耀沈阳向沈阳市规划和国土资源局提出调整商业比的书面请示。2016年7月29日，一份《沈阳市规划和国土资源局建设项目规划设计要点变更》通知书显示，沈阳市规划和国土资源局同意中耀沈阳上述项目的商业比例由28%-30%变更为21%-22%。

但业主们认为，直到2016年年底之前，他们都不知道中粮广场综合体项目商业比例调整的事情，也没有征求他们意见。在多次协商、投诉无果后，2018年2月，115位业主向沈阳市沈河区人民法院起诉了沈阳市规划和国土资源局，诉请撤销上述规划变更。

根据沈河区人民法院2018年底作出的行政判决书，115位业主认为，被告沈阳市规划和国土资源局调整中粮广场商业比例没有听取利害关系人的意见，违反了法定程序。根据《城乡建设规划法》的规定，修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改，确需修改的，城乡规划主管部门应该采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。

业主称，规划部门调整项目的商业比例，没有向利害关系人进行公示，而是让中耀沈阳代为公示。中耀沈阳明知园区入住率很低，却不像告知业主交费那样通过业主群、物业管家群、短信、电话等便捷有效的途径进行公示，而是在售楼处和园区张贴语焉不详、内容不明确和没有图示的“公示”，阻碍利害关系人的知情权。

作为被告的沈阳市规划和国土资源局及第三人中耀沈阳并不认可业主们的主张，双方辩论的重点落在了业主们的权益是否受损与变更程序是否违法上。沈阳市规划和国土资源局辩称，案涉设计要点变更通知书对原告的权利不产生实际影响，原告提起的本案诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。同时，被告具有作出案涉变更通知书的法定职权，变更符合法律规定。中耀沈阳也述称，业主们的生活质量和房屋保值并未因该商业比例调整而受到任何影响。

经过近一年的拉锯，沈河区人民法院最终作出上述行政判决。法院认为，原告系涉案地块小区内业主，且于地块规划许可变更前购买房屋，其同用地规划许可变更行为具有法律上的利害关系，原告具有对变更用地规划许可行为提起行政诉讼的主体资格。

沈河区人民法院认为，对确需变更的规划条件，须符合控制性详细规划，被告并未向法院提交诉争用地规划变更符合控制性详细规划的证据，故其作出规划许可变更行为证据不足。诉争建设项目的用地规划变更直接涉及业主的重大利益，被告应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利，故被告未在规划许可变更行政程序中告知利害关系人享有听证的权利，程序违法。

沈河区人民法院判决，撤销被告沈阳市规划和国土资源局于2016年7月29日作出的《沈阳市规划和国土资源局建设项目规划设计要点变更》通知书。之后，由沈阳市规划和国土资源局等单位组建而成的沈阳市自然资源局、中耀沈阳提起上诉，沈阳市中级人民法院2019年10月28日作出终审判决，判决“驳回上诉，维持原判”。

03为何不建?

对于为什么不再修建大悦城购物中心，中耀沈阳2015年11月17日向沈阳市规划和国土资源局提出的调整商业比书面请示中称，目前房地产市场处于低迷阶段，商业地产竞争尤其激烈，中粮广场项目目前已建的13.7万平方米商业面积面临巨大压力，销售不畅，项目资金周转面临困难，后续开发一直难以启动，造成项目整体推进进度缓慢。因此申请将项目整体商业比例从28%-30%降低为21%-22%。

2015年12月，沈阳市规划设计研究院出具的《中粮广场地块商业比调整论证报告》称，区域对大型高端商业的需求已经饱和，沿街商业网点已经形成相应规模的生活配套，日常生活配套服务需求可以得到充分满足。此外，电商模式成为实体商业的有力补充，降低商业比对地块及周边区域影响较小。“《中粮广场地块商业比调整论证报告》专家论证会意见”中称，上述报告调整依据较为充分，基础资料较完备，内容完整，同意降低商业比。

但这份专家论证会意见也对报告提出修改建议，建议进一步完善规划调整依据;进一步分析研究区域商业设施建设和布局情况，充实调整项目商业建筑面积减少的理由;增加调整前后关联指标的分析对比，并满足各项配建指标要求。

业主们并不认可“区域对大型高端商业的需求已经饱和”的说法。陆捷称，皇姑区属于沈阳市人口较为密集的城区，但大型商业体尤其是较为高档的购物中心较为匮乏，“中粮广场所谓的十几万平方米的商业，包括了写字楼、公寓等，这些并不是居民日常休闲、购物的地方，不能作数。”

沈阳市统计局2017年7月发布的沈阳市城市商业综合体大数据显示，截至2016年年底，沈阳全市共有城市商业综合体17家，沈河区、铁西区分别以5家综合体居首，和平区、大东区分别以2家综合体并列第3，皇姑区、浑南区和于洪区分别以1家综合体位于其后。

谢逸枫称，为促进地区消费、拉动经济增长，政府部门会乐见企业修建大型商业体。但对开发商而言，商业体前期投入大、回报周期长，在线下商业不太景气的情况下，开发商有意愿将商业体改建为住宅，这样可以短期内实现资金回笼，增加营收与盈利。

“不同土地性质的拿地成本是不一样的，商业性质的拿地价格低于住宅，企业如果能将商业土地改为住宅土地，利润率也会增加。”谢逸枫还说。

虽然已经胜诉，但陆捷称，四期二标段地块目前仍处撂荒状态，没有动工迹象，他们也担心购物中心能否修建起来。